新形势下如何破解地质灾害治理工程项目管理瓶颈——以铜仁为例
来源：作者：刘源泉时间：2014-06-22热度：0次
刘源泉
摘 要：随着构建和谐社会的推进，国家对地质灾害防治投入逐年增大,然因其特殊性，在项目实施过程中也出现了一些缺乏专业招投标机构和相应现代化管理工具等的问题。今年汛期，贵州铜仁市降水量偏多，自5月下旬以来连降暴雨，已致德江、思南、江口、石阡、碧江、玉屏等6区县遭受洪涝灾害。在降雨或连旱诱发下，地质灾害防治形势异常严峻，如何进一步做好该项工作，确保人民群众生命财产安全？作者立足防治现状、所存问题、原因分析，结合工作实践，进行了认真探讨，提出了解决对策。
关键词：地质灾害 项目管理 问题分析 解决对策
所谓地质灾害治理工程是为达到某一具体减灾目的而组织实施的一项独立防治措施，包括勘查、监测、评估、防治、科研等类型；项目管理贯穿于立项、实施至终结全过程，也涉及现场人员、技术质量、资金控制、安全施工等管理，基本任务是根据管理目标方法组织实施防治工程，保障有效减灾成果，保护生命财产安全。针对地质灾害治理工程项目管理现状、所存问题，笔者结合工作实践，提出粗浅分析对策，一管之见，仅供商榷。
一、基本情况
铜仁市地处云贵高原向湘西丘陵过度斜坡地带，东南低西北高，气候湿润降雨量大，地貌多样高差悬殊，民房集镇依山傍水，为崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等地质灾害发育提供了有利条件，成为全省地质灾害较严重的地区之一。
从现状特点看，该市地质灾害隐患西边集中、点多面广、易发突发、多发群发，尤其5、6、9月份遇上持续强降雨、突发性暴雨或连旱天气，岩土体松裂、稳定性降低、潜在危险大，容易造成人员伤亡和财产损失；加之不合理的人类工程、生产活动日益强化（如工程建设高角度开挖边坡造成山坡失稳，随意排放工程弃土、弃渣、尾矿引发泥石流）等，防治压力巨大，面临严峻形势。据最新汛前排查结果，全市共有地质灾害隐患点1031处（滑坡797处、崩塌175处、泥石流15处、地面塌陷43处、地裂缝1处），威胁居民28849户136961人、房屋102573间，潜在经济损失约46.1亿元。其中有思南203省道4KM处危岩和凉水井小屯岩崩塌、石阡白沙中学和汤山东门坡滑坡、印江峨岭大石和杉树孟郊滑坡，碧江青少年宫滑坡7处特大型地质灾害隐患点，威胁11385人、潜在经济损失102700万元；有52处大型地质灾害隐患点，威胁35712人、潜在经济损失105993万元。到目前，全市共发生地质灾害4起（沿河、江口各2起），成功预报1起，避免44人伤亡110万元经济损失。
以德江为例，以前地质灾害治理工程规模小且管理有限，随着黔东北区域性交通枢纽中心城市建设规模扩大、社会经济可持续发展破坏山体平衡、引发滑坡塌陷等人为不良工程增多、损失增大，全县灾害隐患点达到172个，但该县坚持“预防为主，治理结合”方针，积极开展“地质灾害高标准十有县”建设，根据地理位置、行政区域和灾种组合差异性不同将地质灾害划分为重点（Ａ）、次重点（B）、一般（C）三大防治区（泉口、高山、稳坪等17个乡镇Ａ防区1234.40 k㎡、占总面积59.43%；复兴、煎茶、稳坪乡镇B 防区299.00 k㎡、占总面积14.40%；青龙、玉水、龙泉等乡镇街道C 防区543.60㎡、占总面积26.17%）强化防治，由县乡两级签订防治目标责任书、强化行政领导负责制，解决所有隐患点监测员人均800元监测费，建立271万元专项基金用于地质灾害防治、涉危搬迁补偿、应急救援演练、有效避免损失；先后争取到桶井道中、共和下坪、楠杆长烟土、龙泉黄金垭地质灾害治理打捆资金789万元，实现了有制度、有机构、有经费、有监测、有预警、有评估、有避让、有宣传、有演练、有效果目标和地质灾害零伤亡，夯实了今年8月通过省市验收基础，整个防治工程项目管理正逐渐走向规范化、系统化、程序化。
从当前形势看，地质环境治理项目的实施，有效保障了群众生命财产安全，为全市的社会稳定和谐做出了积极贡献。然整个地质灾害治理工程项目管理仍处起步阶段，没有真正形成模式化、系统化、规范化。因此，加强管理研究，能最大限度发挥有限资金作用、提高项目管理质量、增加工程社会效益、保护人民生命财产。
二、取得经验
今年汛期降水范围广、强度大、持续长，在主汛期，铜仁主要采取了哪些防治措施？据铜仁市国土资源局分管地质灾害工作副调研员石茂江介绍，地质灾害防治是一项事关人民生命财产安全的基础性工作，该市各级党政领导和国土安监部门高度重视，狠抓防治，成效卓然：截至4月，全市地质环境治理项目竣工验收34个、完成投资9721万元，竣工等待验收项目37个、完成资金16628万元，正在实施30个14243万元。今年以来，仅市国土部门就组织各县区向省厅申报地灾治理项目39个，6个正待批复，24个等待审查，9个在做可行性研究报告。该市的亮点做法是：
立足抓早，及时布暑。市政府先后印发了《2014年铜仁市地质灾害防治工作方案》《关于进一步加强汛期地质灾害防治工作的通知》等文件对全市地质灾害防治工作进行安排部署，从源头防范，严格审批，努力将人为活动引发地质灾害降低到最少。
加强领导，强化指导。成立以分管副县长为组长的地质灾害防治领导小组，建立突发性地质灾害应急指挥系统；报请政府下发地质灾害防治方案和突发性应急预案、召开专题会议；组织各防治责任单位开展对境内学校、矿山、公路、铁路、水利设施和景区景点、病险水库、重点工程及各类安全隐患点的全面排查并登记造册和备案……基本形成了“政府主要领导、国土部门牵头、有关部门配合”以防为主、群专结合的防灾工作机制。
整合资源，强势推进。实施地质灾害避灾治理是由被动防护向主动防灾的转变，是彻底消除灾害隐患的有效措施。为有计划有步骤做好地质灾害避灾搬迁和工程治理项目实施工作，市委市政府积极组织省地矿局103地质大队、省地质环境监测院铜仁分院等资质部门对全市重大隐患点进行立项前调查，向省厅争取对铜仁市地质灾害治理和避让搬迁给予项目资金支持；市国土联合市安监局率队深入八县两区两高新区督导地质灾害隐患点进行全面拉网式巡查排查并全市通报结果，强化责任单位责任意识，督促落实各项措施。德江以县政府为责任主体，充分整合国土、财政、发改、民政、住建、扶贫、气象等部门资金，统筹土地开发，整理增减挂钩，做好异地扶贫搬迁、农村危房改造、特色城市建设等工作，发挥资金使用效益；积极争取项目采用地质灾害避让搬迁与农村土地综合整治相结合方式，最大限度解决农户搬迁“资金难、选址难”问题，确保了群众“搬得走、留得住、有保障”；督促部门乡镇组建应急机构，落实县直、乡镇、村组到农户的“四级监测网络”和巡查路线；建成手机短信预警发布平台第一时间传递险情，向监测责任人发放《地质灾害防灾工作明白卡》，向受威胁农户发放《地质灾害防灾避险明白卡》，24小时监测记录隐患点情况，确保受威胁农户从容应对可能发生的灾害；邀请专家培训监测人员、乡镇干部、社区群众、师生家长；以“4.22”世界地球日、“12.4”法制宣传日和“三下乡”活动为契机，深入乡镇发放宣传画册、现场接受咨询，讲解预防、避险、自救、互救知识，提高了干群防灾避灾意识和应对突发性地质灾害能力。
三、所存问题
铜仁市地质灾害防治工作取得了阶段性成果，但目前还存在一些问题不容忽视。
地质灾害防治形势严峻。强降雨量大、持续时间长、防治较严峻，在地质灾害防治的关键时期必须保持清醒头脑、时刻绷紧防灾这根弦；少数职能部门和基层政府对地质灾害防治责任认识不太强，缺乏预防、治理紧迫感；部分群众尤其地质灾害隐患点外群众缺乏地质灾害防治知识，避险技能不足、警惕性不高；建设工程地质灾害危险性评估未全面铺开，乡镇工程或已做评估但不按方案施工造成严重安全隐患。
专业招投标机构不健全。招标投标是工程项目建设的一项重大改革措施，有利于控制工程投资，打破行业、地区的分部切割和垄断，?；ぞ赫宄栊?，使工程造价更合理透明。这就需要有专门公正招标机构，使投标单位放心选择真正有技术力量、质量意识、整体素质和信誉较好的施工单位。在地质灾害治理工程方面，无论工程勘查设计、监理施工还是决算审计，各地实行的招投标制度不一，但也是借助于建设系统的一整套招投标平台，这个过程中存在许多协调问题：领导体制、图纸审查、质量监管、专家选取、方案优选、过程监督、合同执行等方面的多个系统规范和惯例相冲突与交错的地方，这也就是地质灾害治理没有属于国土资源系统相应的招投标机构和代理机构所带来的弊端反映。
沟通暨监督体系不完善。目前的项目管理手段比较孤立且只注重每阶段的管理问题，重复性工作造成了额外支出，负责工程实施的单位财务、纪律监察、档案管理等部门之间也缺乏信息流动连贯性和沟通完善体制。
现代化管理工具较局限。项目施工管理需从信息传输、组织指挥、设备配置、物资供应、质量跟踪、进度控制、合同管理多方进行。面对新形势下的项目设计范围扩大化、地质变化因素多样化、治理措施结构复杂化等挑战，每个项目管理者都有自己的相应经验，理念、模式和方法迥异，变化因素较大，给协调控制项目信息造成严重影响。目前因地质灾害治理工程项目管理实施工具单纯传统，缺乏信息交换标准平台、综合性管理软件、项目管理标准程序类相应现代化管理工具，不能很好发挥特长和充分利用有限资源进行节省，使灾害治理现场组织指挥协调难度加大；而许多关于项目评估设计、分析和成图分析等IT系统软件一般都是单独应用且不相互关联，Map―Gis、surfer、Autocad软件之间没有一个是可以相互转换、相互嵌融的关联软件包或独立软件系统，不能考虑业主要求，不能轻松获取信息。这就要求项目管理系统精干、高效、灵活、畅通。
风险管理评价机制缺乏。一个地质灾害治理工程的成功与否关键在对项目实施各种风险的预测、控制和防范，涉及工程设计方案确定、风险灾害评估、施工质量控制、项目监理跟踪、竣工维护保养等，是一个周而复始的管理过程，这种水平能力决定了项目的质量水平和社会效益。现阶段，我们缺乏地质灾害风险管理评价机制，对具体管理员具有很强应用性和指导性。
干扰因素排除困难重重。地质灾害治理项目管理中困难往往是由施工管理过程排除干扰因素能力不足所致：不懂技术现场乱点头乱表态造成不负责后果由现场管理人员来处理、项目造价控制中其他部门不配合或配合不积极造成现场管理人员心理压力增大等是“项目业主内部干扰因素”；未经监理设计部门同意擅自修改设计，不熟图纸盲目施工、不按有关施工验收规范和操作规程施工、缺乏基本结构知识施工蛮干及施工管理水平较差是“施工方干扰因素”；居民、场地和相关部门干扰是“施工场地周边环境干扰因素”。
四、解决对策
夯实群测群防力量。构建以国土资源为部门主体、专业队伍为技术支撑、多个部门协同行动的应急响应体系，提高基层临灾处置能力，统一单点预案，奖励成功预警，树立先进,鞭策后进，积极接洽地质灾害远程自动化监测点及重大地质灾害隐患点配备监测仪器，增强群测群防积极性。
广泛开展宣传活动。结合党的群众路线教育实践活动，充分发挥报刊杂志、广电网媒、手机短信作用，做好受地质灾害威胁群众宣传教育；在隐患点上开展应急演练，提高避险能力；国土气象会商准确发布预警信息，落实领导干部包片督促防治工作方案，推进高标准“十有县”建设，做好24小时汛期值班，确保科普宣传、培训演练、预警预报、应急处置等各项工作有序开展，打好地质灾害防治攻坚战。
抢抓机遇强化服务。抓住中央和省级财政对地质灾害防治加大投入有力时机，积极争取资金，根据《地质灾害防治规划》统筹兼顾、科学论证、分批实施；建立项目库，编制灾害避灾搬迁、治理项目实施等方案和年度计划；做到科学规划、合理选址、群众自愿、立足发展、确保安全、妥善安置。灵活采取“集中、分散、就近、异地”搬迁及“灾后重建、自主安置”等方式增强搬迁安置可操作性并做好专业技术指导，避免因建房削坡、修路开挖、基础回填等因素引发二次灾害；鼓励群众调整优化种养结构发展第三产业、组织必要劳务输出千方百计促进增产增收；制定惠农政策，减轻农户负担，消除后顾之忧，使搬迁群众真正搬得出、稳得住、能发展。
成立招标投标机构。建立属于国土资源系统的地质灾害防治工程招投标机构，阳光操作，增加透明，确?！靶庞谩⑹盗η俊笔┕ざ游槭导试俗鞯刂试趾χ卫砉こ?，以保证质量、节省费用、规范秩序、廉洁行为，实现公开、公平、公正。
加大管理平台研究。加大地质灾害治理工程项目管理信息系统应用平台研究，借Internet优势及时有效针对当前发生急于解决的问题提出改进措施、处理意见、实施方案，
通过电子邮件和无线应用协议及时通知工程变动情况、及时了解图纸工程进度变更，解决困难、避免延误。
完善科学管理体系。建立项目决策领导、业主代表、工程监理项目管理体系，明确职责，集体会商。属于工程外围协调因素的由业主代表向领导决策层进行汇报，给定政策，顺利施工；属于施工现场技术因素的由业主代表同监理勘设员现场会审，排除干扰，确保质量；属于项目业主内部因素的由主要责任人和受邀部门共同商讨，快好解决，确保效益。
健全信息监督机制。建立工程流通性信息公开、决策前会商讨论、施工时审计跟踪、完工后质量验收、合格了材料归档等制度，完善沟通监督体系，确保地质灾害治理工程的公开性、廉洁性、及时性。
建立风险管理评价。风险管理效益大小取决于是否能以最小风险成本取得最大安全保障，考虑与整体管理目标是否一致及具体实施的可能性、可操作性和有效性。我们要研究地质灾害治理工程项目管理实施的地点、特点，从源头有的放矢建立一套科学、合理的项目风险管理评价机制，确保工程质量同时收到有效社会效益、经济效益。
多措减少人为诱因。对地质灾害易发区内施工项目要进行危险性评估并提出防治措施；经评估认为可能引发地灾的工程要配套建设进行预防；对散居农户建房的邀请地质专家测评选址，确认安全后方可进行修建，避免人为造成地质灾害发生。
总之，地质灾害防治是一项长期的工作，任重道远，高度重视、加强研究、思考对策，对工程进度、质量、造价三控制等整个地质灾害防治整体管理水平的促进意义重大，德江将扎实做好地灾防治工作，为干群筑牢生命防线、撑起?；ど ?br/>
(编辑：作家网)
